国家战略：上海自贸试验区的历史使命
核心观点
上海自贸试验区的国家战略意图应该有三方面指向：一是主动适应全球化经济治理新趋势新格局，主动参与引领规则制定；二是提升中国在国际分工体系和全球产业价值链中的地位；三是以开放型经济体系促进全面深化改革。
全球化经贸新变局与中国经济转型升级的战略联接
建设自由贸易试验区，是党中央为推进新形势下改革开放提出的一项重大举措。要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好地发挥政府作用。
上海自贸试验区的国家战略意图应该有三方面指向：一是主动适应全球化经济治理新趋势新格局，主动参与引领规则制定；二是提升中国在国际分工体系和全球产业价值链中的地位；三是以开放型经济体系促进全面深化改革。
大抵从20世纪90年代开始，以美国为首的发达国家联合诸多中等发达国家和发展中国家（地区）展开了新一轮的区域性、全球性的双边、多边国际经贸谈判。早在1992年，美国、加拿大和墨西哥即签署了北美自由贸易区协定（NAFTA）。该协定是最早采用“不符措施”（non-conforming measures）和“保留条款”（reservation Measures）即中国称之为“负面清单”（negative list）形式的国际经贸协定。美国与其他国家签订的国际经贸协定多以此为基础，并将这一形式引入了双边投资协定（BIT）及多边投资协定（MIT）的模本。
进入21世纪，尤其是2008年发生的世界金融危机，促使美国等发达经济体加快了重构全球经贸规则和治理构架的步伐。美国、欧盟和其他发达国家在关于国际投资七项共同原则上形成共识，于2012年开始全球投资治理体系的构建，开展了大范围的BIT谈判。根据联合国贸发会议公布的数据，截至2012年末，全球共达成了3196项国际投资协定安排，其中超过90%的投资保护条款均采用BIT的文本规定。为了突破WTO框架，美国主导了全球性的自由贸易协议（FTA）谈判，主要包括TPP（跨太平洋伙伴关系协定）、TTIP（跨大西洋贸易和投资协定）、TISA（多边服务业贸易协定）。单单是TISA谈判，就有约50个国家和地区加入，覆盖了全球70%的服务贸易。
此轮方兴未艾的国际贸易投资新规则及治理框架的制定和实施是以美国为首的发达国家和经济体主导的。发达国家的目的是为了进一步控制21世纪全球贸易投资新规则的主导权和话语权，更重要的是想继续居于全球经贸价值链顶端，继续获取经济全球化的最大利益。此轮“后WTO”国际经贸投资新规则的核心要素是行为规制和监管制度的协调一致。发达国家依托其产业优势、技术优势和管理优势，在行为规制和监管制度方面设置了谈判标准，涉及投资准入、透明度、竞争中立、权益保护、知识产权保护、纠纷解决机制，以及环境保护、劳工保护、甚至国家安全等领域。如果说WTO规则主要是关税互惠和市场准入，涉及的是产业层面，那么此轮投资贸易规则涉及的是深层次的经济制度和行政管理体制，甚至涉及到法律法规层面。
面对全球化经济治理及国际经贸新形式新格局，中国是主动适应和主动参与引领。中共十八届三中全会《决定》提出，适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育与引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。中国已提出加入TISA谈判，推进中美BIT谈判，正式启动中欧盟BIT谈判，积极推进中日韩FTA谈判，主导推进亚太FTA进程……。现在的中国是世界第一大货物贸易国，经济总量位居全球第二。中国已在很大程度上融入了经济全球化。
中国应该以开放、积极的姿态面对新一轮的全球化经济治理及国际经贸规则构建，主动适应和主动参与，并积极争取较大的引领力和话语权。上海自贸试验区的重要任务之一就是主动适应、主动对接国际贸易投资新规则、新标准，形成一套促进国际国内要素有序自由流动的经济体制、管理体制和监管模式，为全面开放先行先试，积累经验。
自20世纪80年代开始，中国经济实现了持续高速增长。现在，中国的经济总量和综合国力均已位居世界前列。但中国的人均GDP仅是世界平均水平的60%左右，仍是一个有大量贫困人口的发展中国家。中国的发展模式是以廉价劳动力和土地等生产要素作为比较优势基础，大量吸引外资，靠外资企业打开出口渠道，以大进大出的贸易模式形成世界工厂的生产模式，带动经济增长。经过一段时期发展，这种模式的不可持续性已经显现。一方面土地、劳动力等生产要素的比较优势逐渐消失；另一方面，难以形成技术含量、产品附加值、自主品牌方面的比较优势，总体仍处于全球产业链的低端。更重要的，这种低质量、低效益、高投入的粗放发展方式造成严重的环境污染和其他一系列经济社会问题，经济运行的社会成本很高。
所以，中共十八届三中全会作出了全面深化改革的《决定》。紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，加快转变经济发展方式，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。
国际经验表明，一国的产业结构调整、经济转型升级一般要通过国内、国际市场联动，利用国际市场进行要素循环和资源配置。20世纪80、90年代，日本面临产业结构、贸易结构转型压力。日本将劳动密集型产业向中国及东南亚国家（地区）转移，同时吸引西方发达国家先进技术和高端产业。现在，日本致力于培育先进制造业和现代服务业相协调的产业结构。20世纪80年代以后，新加坡也面临着商务成本尤其是劳动力成本高、产业结构低级化等困境。20世纪90年代以来，新加坡实施了全面的产业转型，加强本国企业与跨国公司的研发合作和水平分工，大力发展知识-技术密集型产业和现代服务业，同时实施自由贸易政策，实现由制造业基地向国际（区域）金融中心、贸易中心、航运中心、研发中心及总部经济的转型。
中国经济转型升级也需要国内、国际市场联动，一个重要方面就是提升中国在国际分工体系和全球产业链中的地位。中国对外开放的战略目标从“出口创汇”转向“价值链升级”，战略重点从制造业为主向服务贸易、投资规则制定拓展，战略内容从吸引外资为主转向“引进来”和“走出去”双向开放。上海自贸试验区就是要成为一个高水平、全方面的开放平台，尤其是通过投资及服务贸易领域的开放改革试验，营造有利于引进高端生产要素和企业的营商环境，同时也为中国企业“走出去”创造更有利的外部环境。
以开放型经济体系促进全面深化改革
中国的经济体制改革与对外开放是联系在一起的。1979年7月19日，中共中央、国务院批准《广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》，同意在深圳、珠海两地试办“出口特区”。1980年5月16日，中共中央、国务院将“出口特区”正式定名为“经济特区”。1984年2月，邓小平视察深圳、珠海、厦门三个经济特区时指出，经济特区的功能是经济体制改革与对外开放的窗口和试验区，是中国实施对内搞活经济、对外开放战略的重大步骤。从中国改革开放路径考察，是对外开放促进改革，改革又要求进一步的对外开放。经济特区是中国从计划经济体制到社会主义市场经济体制、从对外封闭到对外开放这一制度变革的改革试验区，发挥了对全国改革开放和现代化建设的窗口和示范带动作用。
中国的全面经济体制改革是从沿海地区开始的，而沿海地区的改革是由一系列经济特区带动的。对于经济体制改革而言，经济特区是“杀出一条血路”，第一个进行分配制度改革；第一个实行工程招标；第一个改革人事制度，实行聘用制；创办第一家股份制银行、第一家股份制保险公司、第一家股份制中外合资企业……深圳经济特区创下200多个国内“首项”、“率先”，引领了1980年代中国的改革开放。现在，中国的社会政治、经济条件和思想观念已有巨大进步。但实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。而且要继续将改革与开放相联系，构建开放型经济新体制，以开放促改革。
面对国际经贸变局以及我国比较优势、发展阶段的变化，我国必须抓住全球经济调整转型的机遇，从国家利益原则出发主动积极参与新一轮国际经贸治理框架的构建。通过上海自贸试验区建设，适应经济全球化新形势，促进全面深化改革。扩大和深化投资领域、服务贸易领域和金融领域的开放也是符合经济发展规律的，同中国的经济转型升级和建设统一开放、竞争有序的现代市场体系的改革要求是兼容的。中国的工业化进程已从商品输出阶段进入到投资输出和服务贸易输出阶段。扩大和深化开放使中国企业获得对等的国际化发展机遇和条件，激励中国企业提高技术创新能力和竞争力，推动企业制度和市场体制的完善。服务贸易领域开放也是适应中国贸易发展方式转变要求的。中国作为全世界最大的贸易国，服务贸易占全球的比重却只有4%左右。中国服务贸易逆差较大，且持续增加。2013年，我国服务贸易逆差由去年的897亿美元扩大至1185亿美元，同比增长32.1%。逆差主要集中在教育、医疗、旅游、金融服务、运输服务、专有权利使用费和特许费等领域。通过扩大开放，既可以促进我国现代服务业发展，又可增强我国服务贸易的国际竞争力。金融开放一方面是适应贸易投资自由化的需要，另一方面也是人民币国际化的战略要求。金融开放可以推进金融产品创新、交易模式创新、监管体制创新，更重要的是试验风险可控条件下资本项目可兑换，促进金融深化和市场化，适应开放型经济和现代市场体系的发展需要。
以开放促改革不仅在经济和产业层面，更重要的是在经济管理制度和治理体系层面。国际贸易投资新规则切入到治理体系、治理能力以及行政管理制度。中国现在的一些做法如审批、许可、干预、外资准入混合清单、国有企业管理的非竞争中立、宏观调控的行政色彩等在相当程度上已不适应市场经济发展的需要。仅以所谓“负面清单”管理模式为例，上海自贸试验区试验的“负面清单”其实质功能是外商投资准入特别管理措施，在“负面清单”范围之外给予外商投资“准入前国民待遇”。就是如此一点突破，就与此前的审批制、核准制做法有较大差异，对外商投资管理体制及相关的行政管理体制提出了变革要求。而上海自贸试验区所施行的“负面清单”模式与国际上双边、多边FTA协定中的不符措施和保留条款在形式及要素方面仍有很大差距。国际FTA协定的保留条款形式更简洁，要素更严密，但覆盖范围却很大，功能更强。关键问题是保留条款的有效维护对政府治理体系和治理能力有很高要求。不然形式再好也只能流于一纸空文。在制度层面深化改革，与全球高标准贸易投资规则对接，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是实现全面深化改革总目标的要求。
处理好政府和市场关系是全面深化改革的重点
经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是处理好政府和市场的关系。所以，行政管理体制改革和经济体制改革是相互联系的。上海自贸试验区的主要任务和措施就是围绕经济体制改革的核心问题而展开，通过扩大和深化开放，按照国际化、法治化的要求，探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体制。以此标准处理好政府和市场的关系，进而推动经济体制全面深化改革。
现在的全球投资治理体系框架是以美国与欧盟在其各自的投资政策中采纳的国际投资七项共同原则和美国2012年双边投资协定范本（2012USModel BIT）为基础。这一治理体系的主要内容，一是开放和非歧视的投资环境（涉及到准入前、准入后的国民待遇和最惠国待遇）；二是公平竞争的环境，推动竞争中立原则；三是对投资者与投资强有力地保护；四是公平且有约束力的争端解决机制；五是健全的透明度和公众参与规则；六是负责任的商业行为准则；七是严格适用的国家安全审查。这些国际通行规则既指向公平、开放、竞争的市场经济体制和营商环境，又指向市场经济条件下政府行政体制和监管模式的转型，意在重构全球经贸规则和治理框架。
我国经济改革的核心是处理好政府和市场的关系，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。而处理好政府和市场的关系与牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式是兼容的。正是在这一基点上，上海自贸试验区建设体现了全面深化改革的国家战略意图。
使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是深化经济体制改革过程中互相联系的两个方面。使市场在资源配置中起决定性作用，就要减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平开放透明的市场规则，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。更好发挥政府作用，就要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，健全宏观调控体系，加强市场活动监管，加强和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，促进共同富裕。
根据上海自贸试验区的实践探索，行政管理体制改革不单是形式上的改混合清单为“负面清单”，改前置准入审批为备案制管理，改注册资本实缴登记制为认缴登记制，改先证后照为先照后证管理，其实质是转换行政管理理念，确立公开透明、法治规范、有限管理的治理理念，实行统一的市场准入制度，提高管理质量和效率，降低经济运行成本，激发国内外企业投资经营活力。
转变政府职能并非削弱政府的作用，而是完善治理体系，提高行政绩效。行政管理体制改革的方向是朝着如何让经济结构更加合理、如何保证有效竞争和社会公正方面演进。其中一些关键节点是行政管理体制从与计划经济体制相适应的生产为导向的思维转向与市场经济体制相适应的以服务为导向的思维；在市场经济条件下平衡政府和市场边界；从低水平低效率行政管理转向廉洁高效服务行政管理。
在操作上，政府职能转变有三个维度：一是理念层面；二是技术路径层面；三是执行力层面。理念维度的关键词就是提高透明度。即在竞争中立原则、非歧视性的征收补偿、自由投资转移政策以及知识产权保护、贸易争端解决程序等方面要公开透明，不予外商投资准入或有限制要求的领域要公开透明。所以，由审批制转而实行备案制只是表层操作的变换，核心理念是增强行政管理透明度、法治化和服务性，这对我国现行的行政管理体制而言是一项根本性的改革。上海自贸试验区实施准入前国民待遇加“负面清单”的管理模式也是为包括中美BIT谈判在内的一系列双边、多边国际经贸谈判提供试验方案，以透明的外资准入审核流程和管理模式来获取其他国家对等的待遇。
政府职能转变的技术路径维度是减少政府对市场和经济活动的过度干预；加强政府的公共管理（包括公共产品供给）职能。在市场机制能够发挥效用的领域，政府应减少或取消管制和干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用，使经济更有活力和效率。在公共管理领域，政府应进一步强化职能，为市场运行及社会秩序提供可靠的制度保障，为企业构建有利的经济环境，为经济活动及社会活动提供有效的法律法规基础。
政府职能转变的执行力维度就是推进事先行政审批为事中、事后的过程监管，这既涉及到行政能力问题，也涉及到勤政还是懒政的行政作风问题。上海自贸试验区对“负面清单”之外的外商投资项目、外商投资企业实施备案管理，在程序上是商事注册登记（进入端）之后的环节，在功能上是事后监管。行政备案实现了行政职能的转换，即由事前审查制转变为事中事后监管制，同时强化了行政管理的公共服务功能。但真正要通过行政备案制实现政府职能转变，还需把握好备案流程的关键环节，即备案资料、告知承诺、信息公开、监督备查。这几个关键环节若有偏差，行政备案制度的功能将难以发挥。而备案制度流程的有效运作取决于行政作风改善和治理能力提升。上海自贸试验区要继续优化管理制度和操作流程，形成可复制可推广的体制机制，更好地实现国家战略意图。